Возникает закономерный вопрос: может ли правительство эффективно выполнять одновременно роль промоутера проекта и гаранта общественных интересов, таких как защита окружающей среды, безопасность и защита налогоплательщиков от ненужных финансовых рисков. Ответ отрицательный.
Институциональные недостатки традиционного подхода
Подводя итог, заметим, что в большинстве стран и ситуаций определенная линия поведения по отношению к инфраструктурным мегапроектам до сих пор не выработана. Как следствие, не существует соответствующей институциональной структуры, а именно структуры, которая обеспечила бы прозрачность и другую систему сдержек и противовесов с целью усиления ответственности для разработки, планирования, реализации и эксплуатации мегапроектов. В этой главе мы установили три главных институциональных недостатка традиционного подхода к разработке и оценке проектов:
1. Недостаточное вовлечение широкой общественности и групп заинтересованных лиц, обеспокоенных результатами; чрезмерное участие лоббирующих групп со стороны бизнеса;
2. Отсутствие установленных целей общественного интереса, реализуемых с помощью проекта;
3. Недостаток ясно определенных ролей для правительства и участвующих сторон.
В главах 10 и 11 мы рассматриваем институциональные изменения, которые помогут решить эти проблемы. Но сначала мы выясним в главе 9, какую роль в таком изменении может играть частный сектор, если это вообще возможно.
9. Уроки приватизации
В этой главе мы рассмотрим опыт частного финансирования инфраструктуры, в частности, опыт участия частного сектора в реализации и эксплуатации крупных транспортных инфраструктурных проектов. Мы остановимся на вопросе, может ли участие частного сектора преодолеть институциональные несовершенства традиционного подхода, выявленные в главе 8, и тем самым повысить ответственность, включая повышение уровня управления риском и результативности проекта в целом.
Частное финансирование мегапроектов
В течение XIX века частный капитал играл важную роль в развитии инфраструктуры, в частности, в инвестировании железных дорог[210]. Затем, в XX веке, стало расширяться государственное финансирование, включая финансирование с использованием частного капитала, обеспеченного государственной гарантией. Последний тип финансирования был особенно распространен в развивающихся странах, где важную роль в финансировании инвестиций в инфраструктуру играли международные учреждения по финансированию развития. Такие организации обычно давали ссуды под государственную гарантию.
В последние 10–15 лет наблюдается возрождение интереса к частному финансированию, а также рост привлечения частного капитала в инфраструктуру. Одной из причин является усиление финансового давления на большинство правительств, что ведет к недостатку государственных средств[211]. Другие причины связаны с типами проблем, описанными в главах 2–4. Это, например, большой перерасход средств, характерный для многих крупных инфраструктурных проектов, что приводит к желанию: (i) переложить риск проектов с налогоплательщиков на рынок ценных бумаг; и (ii) развивать частную и предпринимательскую инициативу для инфраструктурных проектов, включая их проектирование и разработку