Если Боярская дума являлась учреждением аристократическим, то Сенат – бюрократическим. Из девяти членов Сената только три представляли титулованную знать, а остальные принадлежали к незнатным дворянам и даже приказным дельцам.

Из всех административных реформ наиболее тщательная подготовка велась к созданию коллегий. К 1712 г., когда началась подготовка к реформе центральных учреждений, позади остались и блистательная победа под Полтавой, и кошмар Прутского похода. Тем не менее целиком отдаться гражданским делам царь не мог, занимался ими урывками, о чём свидетельствуют его торопливые заметки то с перечнем коллегий, то о повелении своим послам при иностранных дворах прислать уставы и регламенты действовавших там учреждений, то о намерении нанять за рубежом компетентных юристов. Однако заимствование иностранного опыта вовсе не означало механического перенесения западноевропейских учреждений на русскую почву.

Указ об учреждении коллегий царь издал в конце 1717 г. На «сочинение коллегий» отводился год, с тем чтобы они, укомплектовав штаты и вооружившись регламентами, приступили к выполнению своих обязанностей с 1719 г. Фактически одни коллегии развернули работу с 1720 г., другие – на год-два позже.

Проще всего обстояло дело с созданием коллегий, оказавшихся преемницами приказов. К ним относились три первейшие коллегии (Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская), а также Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ. Остальные коллегии были новыми: три торгово-промышленные (Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия), три финансовые (Камер-коллегия ведала доходами, Штатс-контор-коллегия – расходами, Ревизион-коллегия осуществляла контроль над доходами и расходами). Местными судебными учреждениями руководила Юстиц-коллегия.

В конце XVII в. в стране действовало 44 приказа. Реформа упорядочила центральный аппарат, оставив 12 коллегий, власть каждой из которых распространялась на всю страну. Уменьшение численности центральных учреждений было достигнуто за счёт сосредоточения однородных дел в одной коллегии. Прежняя громоздкая система, в лабиринтах которой могли запутаться даже опытные дельцы того времени, не отвечала требованию характерной для абсолютизма унификации аппарата.

Реформа Сената. Первоначально все президенты коллегий входили в состав Сената. Реформа Сената 1722 г. состояла в изменении его состава: только президенты трёх первейших коллегий были оставлены в Сенате, а остальные выведены из его состава.

Царь много раз убеждался в том, что самые разумные законы не соблюдались, что можно изыскать множество способов, чтобы обойти закон. Возникла задача организации контроля за деятельностью учреждений и должностных лиц. Первую такую попытку Пётр предпринял в 1711 г., когда был создан институт фискалов. Во главе этого института стоял оберфискал, подчинявшийся непосредственно Сенату.

Фискалы осуществляли тайный надзор за деятельностью всей администрации. Они не вмешивались в решение вопроса, молчаливо следили за ходом дел и затем доносили обо всём, что, по их мнению, нарушало законность: о казнокрадстве, взяточничестве и т. д. Пётр поощрял рвение фискалов к доносам, вознаграждая их половиной штрафов, взысканных с обвиняемых, а также освобождая от податей, подсудности местной администрации.