С июня 2004 года к работе Минфина подключился и только что назначенный министр экономики Каха Бендукидзе. Он собрал небольшую команду, в основном людей из бизнеса, которые начали работу над ключевыми частями будущего кодекса. Их инициативы принимались после длительных споров, обсуждений и убеждений, так как зачастую расходились с традиционным подходом, отраженным в типовом налоговом кодексе республики Налогостан[185], в рамках которого изначально предполагалось проводить налоговую реформу в Грузии.
По словам Вато Лежавы, занимавшего в то время пост заместителя министра экономического развития, убедить начать эти перемены Жванию, который всегда сопротивлялся снижению налоговых ставок[186], было очень сложно:
Он отвечал за исполнение бюджета, а так как у нас был синдром шеварднадзевского времени, то исполнение бюджета считалось чем-то сакральным: «Я за это отвечаю – значит, я решаю, какие будут налоги». Но когда Жвания сделал первый шаг, увидел первые результаты и убедился, что это не вредит госбюджету, он перешагнул через свои опасения, и это делает ему честь. Стало окончательно ясно, что мы будем двигаться в этом направлении.
Ходила шутка, что министр экономики Бендукидзе и министр финансов Ногаидели – это Сцилла и Харибда: инициатива проходила, только если оба ее поддерживали, если же кто-то один был против, то она была обречена.
После длительных споров с правительством 22 декабря 2004 года парламент Грузии в третьем чтении утвердил итоговый вариант нового Налогового кодекса 107 голосами за при 11 против[187]. Несмотря на серьезные политические дебаты, удалось осуществить множество радикальных преобразований.
Налоговый кодекс, вступивший в силу 1 января 2005 года, не был заключительной точкой в реформе. Продолжают появляться дополнительные поправки: 17 сентября 2010 года принята новая редакция кодекса.
Краеугольным камнем реформы стала налоговая амнистия. Предпосылок у этой идеи было две. Первая – это размер задолженности. Вспоминает Бендукидзе:
Те налоги платить было невозможно-бессмысленно, они не имели экономического оправдания. В результате ежегодно в бюджет недоплачивали около 20 процентов ВВП. Это означало, что реально скрытая задолженность составляла величину, сравнимую со всем валовым внутренним продуктом. Понятно, что нельзя из экономики извлечь деньги, сравнимые с валовым внутренним продуктом, как ни администрируй.
Вторая предпосылка заключалась в том, что после «кадровой чистки» налоговая полиция – некоррумпированная, энергичная, – по сути, представляла собой тотальную угрозу для экономики: куда ни придешь, везде обнаруживались нарушения.
Кетеван Кокрашвили, в 2004 году занимавшая пост заместителя министра экономического развития, а в 2005–2008 годах – заместителя государственного министра по координации реформ, рассказывает:
Уже на второй день после того, как я пришла работать к Бендукидзе, мы начали думать над налоговой амнистией. Проблема была в том, что грузины боялись участвовать в начавшейся приватизации крупных объектов, они опасались, что кто-нибудь подойдет и скажет: «Откуда у тебя такие деньги?»