«Пузырь» не должен ограничиваться одним заводом. В зависимости от поставленных целей он может охватывать все заводы штата, бассейна той или иной реки, побережья, государства или даже весь мир. Например, выбросы парниковых газов необходимо контролировать на глобальном уровне. Следовательно, требуется такая система, которая побуждала бы к поиску стратегий снижения воздействия парниковых газов в любой точке Земли, позволяла бы компании или привести в порядок фабрику, скажем, в штате Огайо или в Индии, в Калькутте, либо, в случае невозможности сделать это из-за слишком высоких затрат, профинансировать, например, кампанию по сохранению лесов в Гондурасе, которая, вполне возможно, обойдется в разы дешевле. Дрейтон считал, что для внедрения подобной системы необходима жесткая нормативная база.
Осуществлению на практике концепции «пузыря» мешало многое. Прежде всего, идея должна стать «продаваемой», однако многие экологи выступали категорически против использования рыночных инструментов для достижения целей государственной политики в области охраны окружающей среды. Противники компромиссов не понимали, что правительство обязано учитывать размер расходов на борьбу с загрязнением окружающей среды{79}. В программе защиты воздуха от загрязнения, разработанной EPA, многие видели финансовую воронку, способную затянуть и обескровить крупный бизнес и в итоге поставить под угрозу национальный бюджет. Тем не менее в 1979 г. концепция «пузыря» в борьбе с загрязнением окружающей среды стала частью экологической политики США. Брайан Дж. Кук в своей книге «Бюрократическая политика и регулятивные реформы: EPA и квоты на выбросы» подробно описывает, как Дрейтон с присущими ему упорством, способностью вербовать сторонников и мастерством отстаивал концепцию «пузыря», продвигал ее, менял принципы работы EPA и завоевывал плацдарм для продвижения этой идеи{80}. Но триумфа не последовало.
В январе 1981 г., после избрания Рональда Рейгана президентом США, Дрейтон ушел из EPA. В августе того же года он имел беседы с членом комиссии Сената по экологии, сотрудниками Административно-бюджетного управления и кадровой службы EPA, каждый из которых сообщил ему по секрету, что администрация Рейгана планирует «уничтожить EPA».
Администрация президента предложила провести секвестирование, которое в течение ближайшего года уменьшило бы бюджет EPA на две трети. Новый руководитель EPA Энн Горсак планировала кадровые изменения, в результате которых 80 % сотрудников штаб-квартиры EPA были бы уволены, понижены в должности или попали под реструктуризацию (само собой, это уничтожило бы наработанные связи, свело бы на нет весь накопленный опыт работы – все, что делало учреждение эффективным){81}. Подробности задуманного были описаны в 3000-страничном плане, который сенатор передал Дрейтону, а также в многочисленных стопках документов, которые Дрейтон получил от сотрудников EPA.
Поработав в свое время заведующим отделом планирования и главным специалистом по бюджетным вопросам EPA, Дрейтон прекрасно понимал все последствия реализации плана администрации Рейгана. «По существу, они разрушали ключевые механизмы принятия решений, – пояснил он. – Они не могли выиграть борьбу политическими способами и собирались уничтожить учреждение бюрократическими методами. Это был очень умный ход. Законы не работают, если нет учреждения, которое следит за их исполнением». Сокращения бюджета начались именно тогда, когда EPA были особенно необходимы средства для реализации уже запланированного: в конце 1970-х гг. Конгресс принял ряд новых экологических законов, регулирующих использование и утилизацию токсичных загрязняющих веществ, и нагрузка на EPA фактически удвоились. С приходом в EPA Энн Горсак жизнь в агентстве стала невыносимой, началась игра на выживание