В первое время проводимая Советской властью частичная унификация финансово-кредитной системы имела целью создание единого кассово-расчетного аппарата, который облегчил бы учет и контроль и давал бы возможность более эффективно использовать все денежные ресурсы хозяйства путем сосредоточения свободных средств на счетах в кредитных учреждениях и развития безналичных расчетов. В октябре 1918 г. на Народный банк РСФСР были возложены кассовые операции по исполнению государственного бюджета, а Департамент государственного казначейства и его местные органы были объединены с учреждениями Народного банка. В апреле 1919 г. последовало слияние с Народным банком народных (бывших сберегательных) касс. Дальнейшие шаги по унификации финансово-кредитного аппарата уже полностью отражали особенности организации производства и распределения общественного продукта в период «военного коммунизма».

Обстановка, сложившаяся в период иностранной военной интервенции и гражданской войны, исключала возможность хозрасчетной организации работы предприятий. На первом плане стояла задача выпускать продукцию хотя бы ценой больших дополнительных расходов. Непосредственная связь между денежными затратами предприятия и экономическими результатами его деятельности неизбежно нарушалась самой жизнью.

Декрет Совнаркома от 23 января 1919 г. «О расчетных операциях между советскими учреждениями»^>1079 предусматривал две группы государственных и находящихся под контролем (на учете) промышленных предприятий: а) предприятия, состоявшие на сметно-бюджетном финансировании, и б) предприятия, располагавшие собственными оборотными средствами и имевшие текущие счета в банке (их можно назвать хозрасчетными, если применять более позднюю терминологию). Предприятия первой группы производили хозяйственные затраты за счет ассигнований из государственного бюджета на основании утвержденных смет (или в порядке авансов под одобренные сметы); стоимость продукции этих предприятий, передаваемой по нарядам, зачислялась в доход казны, и на соответствующую сумму уменьшались бюджетные ассигнования предприятиям или учреждениям, получающим эту продукцию (потребителям). Предприятия второй группы зачисляли выручку от реализации продукции на свои текущие счета и производили хозяйственные затраты за счет собственных оборотных средств и кредитов банка. Бюджетными ассигнованиями покрывалась лишь разница между расходами и доходами таких предприятий.

Сметный порядок финансирования предприятий в пределах разницы между доходами и затратами предприятия не дал нужных результатов. Вследствие больших опозданий с утверждением смет бюджетное финансирование получило в основном характер авансовых выдач, лишь отдаленно связанных с разрабатываемыми сметами. Большая часть расходов предприятий промышленности и их внебюджетные поступления по-прежнему оставались вне действительного финансового контроля.

Аналогичное положение создавалось и в других отраслях народного хозяйства. Наркомпрод, например, получал средства на продовольственные операции из бюджета, выручку же от продажи заготовленных продуктов не сдавал в доход казны, а сохранял у себя или оставлял в распоряжении местных продовольственных органов.